Предлагаю вашему вниманию статью профессора Евгения Конторовича, опубликованную в
американском издании Commentary Magazine. Несмотря на большой объем, настоятельно рекомендую
прочесть этот глубокий и всесторонне обоснованный аналитический
материал.
Всю весну Джон Керри разрывался между двумя внешнеполитическими проблемами, вызывающими наибольшую
озабоченность в госдепартаменте США, - контроль России над Крымом и контроль
Израиля на Западном берегу, но при этом даже не подозревал, что имеет дело с всемирно-историческим
парадоксом. В основе обеих ситуаций - одинаковые принципы международного права.
Но если на Ближнем Востоке неспособность Соединенных Штатов последовательно применять
эти принципы постоянно приводит к провалу американских инициатив, то в случае с
Крымом она дала "зеленый свет" российской агрессии.
Правовой принцип, являющийся обоснованием того, почему Крым был и остается под суверенитетом Украины, в равной степени оправдывает присутствие Израиля на Западном берегу.
Начнем с менее спорного случая. Международное сообщество признает, что, несмотря на присоединение к России, Крым остается суверенной территорией Украины. 27 марта Генеральная Ассамблея ООН большинством в 100 голосов против 11 проголосовала за продолжение признания Крыма частью Украины. Россия не может перекроить границы Украины по собственному желанию.
Когда Владимир Путин сделал свой ход, многие комментаторы, придерживающиеся реалистичного взгляда на внешнюю политику, высказывали сомнения, по каким причинам Крым должен принадлежать Украине. Значительное большинство населения полуострова составляют этнические русские. И это большинство (хотя никак не более 90%, как это показал спешно проведенный референдум), вероятно, предпочитает, чтобы им управляли из Москвы, а не из Киева. Территория Крыма примыкает к России и входит в ее состав исторически.
Так почему же на Крым должен распространяться украинский суверенитет? Ответ: это - каприз Никиты Хрущева. В 1954 году первый секретарь ЦК отделил Крым от Российской Советской Социалистической Республики и передал его Украинской Советской Социалистической Республике. Он не советовался с крымчанами, но это не имело значения, так как в любом случае всем управлял Кремль. С этого момента в соответствии с официальными внутренними границами СССР Крым был включен в состав Украины.
Таким образом, единственным основанием, позволяющим Украине претендовать на право собственности на Крым, является… прихоть мертвого диктатора! Но для международного права этого более чем достаточно. Когда новые страны выходят из состава старых или из колониальных империй, новая линия границ устанавливается на основании последних официально признанных международных. Эта доктрина известна как принцип сохранения существующего положения вещей - uti possidetis iuris (что означает: "вы обладаете в соответствии с законодательством"). Данный принцип применяется к границам новых государств по всему миру и признан Международным Судом в качестве основного принципа международного права. Даже если из состава одного государства выходят несколько, как это произошло с Россией и Украиной после распада СССР, прежнее внутреннее административное деление автоматически вносится в новые международные границы.
Самое поразительное, что этот принцип в полной мере распространяется и на те случаи, когда старые границы были колониальными или навязанными любым иным недемократическим путем. Если бы так не было, границы всех новых стран были бы спорными, что привело бы к бесконечным конфликтам с соседними государствами. Именно поэтому международное право признает последние – в том числе колониальные и провинциальные – границы в качестве постоянных. Как показала реакция на завоевание Крыма Россией, изменить эти границы не может никакая агрессия.
А сейчас давайте применим этот принцип к Израилю.
Распад Османской империи во время Первой мировой войны привел к разделу ее территорий на Ближнем Востоке. Ядро империи - Турция, в свою очередь, лишилась своего суверенитета не только на Израиль, но и на территорию современного Ирака, Сирии, Ливана и Иордании. Однако, вместо того, чтобы навязать свой суверенитет тем частям Османской империи, которые они завоевали, Великобритания и Франция позволили созданной недавно Лиге Наций превратить эти территории в "подмандатные". Европейские государства были привержены принципу распространения на новые независимые национальные государства "мандатов". Лига Наций сделала это в соответствии с оговоркой в ее Уставе относительно того, что она уполномочена вводить мандаты на земли, "ранее принадлежавшие Турецкой империи".
В 1922 году Лига Наций учредила новую "страну" в качестве еврейского национального очага. То был мандат на Палестину. В соответствии с определенными положениями мандата, Палестина была разделена по руслу реки Иордан таким образом, чтобы на восточном берегу создать страну Трансиордания (ныне Иордания). Таким образом, международные границы подмандатной Палестины распространялись на всю территорию между рекой Иордан и Средиземным морем. Мандат Лиги Наций на Палестину обеспечил правовую основу не только для границ Израиля, но и для границ Иордании, впрочем, как и для существования государства Иордания.
Израиль является государством, созданным в подмандатной Палестине. Таким образом, в свете принципа сохранения существующего положения вещей - uti possidetis iuris, он наследует границы всей подмандатной Палестины. Единственный вопрос заключается в том, произошло ли за период с 1920 года нечто такое, что модифицировало бы эти границы, с правовой точки зрения.
В качестве обоснования отказа от применения принципа сохранения существующего положения вещей обычно приводят три события. Первое: предложение Генеральной Ассамблеи ООН о разделе Палестины 1947 года, резолюция 181. Второе: частично успешная попытка арабов в 1948-49 годах предотвратить создание в Палестине еврейского государства, результатом которой стала прочерченная в 1949 году "зеленая черта". Третье: реакция Совета Безопасности ООН на повторный захват (освобождение – прим. переводчика) этих территорий в ходе Шестидневной войны.
Вокруг толкования данного предложения возникла обширная литература, но, подобно всей дискуссии по проблеме арабо-израильского конфликта, она лишь указывает на то, что Израиль представляет собой уникальную правовую вселенную. На самом деле очень легко увидеть, является ли термин "территории" стандартным способом для выдвижения Советом Безопасности требования относительно полного отступления. Я проанализировал 16 других резолюций Совбеза ООН, требующих вывода воинских подразделений, причем четыре из них были приняты до 1967 года. В каждом случае требование полного вывода однозначно, так как в резолюциях применены фразы типа "отступить со всей территории", причем под "территорией" - в соответствии с имеющимися в резолюциях ссылками – подразумевается конкретное место и конкретный довоенный расклад. Язык резолюции 242 уникален, ничего подобного в истории Совета безопасности нет, хотя внешне формулировки перекликаются с предыдущими резолюциями и содержащимися в них требованиями. Таким образом, прочтение резолюции 242 в качестве требования о полном выводе является не просто некорректным – оно превращает в полную чушь 16 других важных резолюций!
Некоторые утверждают, что резолюция 242 вынуждает Израиль вернуться к "зеленой черте", опираясь на преамбулу, в которой подчеркивается "недопустимость приобретения территории путем войны". Но было бы странным требовать от Израиля вернуть Иордании и Египту территории, отвоеванные в 1949 году (в ходе отражения арабской агрессии – прим. переводчика), потому что следующий пункт постановляющей части резолюции говорит о выводе к "признанным границам". Линиям прекращения огня 1949 года не является "признанной границей" в юридическом смысле – это не более чем демаркационная линия.
Таким образом, подведем черту: Лига Наций, действуя в соответствии с закрепленными в ее Уставе полномочиями, установила в 1922 году границы территории подмандатной Палестины точно так же, как мандат Великобритании и Франции установил границы большинства других ближневосточных государств. Генеральная Ассамблея ООН и ее предложение о разделе Палестины 1947 года не имеет права изменять эту территорию так же, как пан-арабская агрессия 1948-49 гг. и ее последующее признание со стороны международного сообщества.
Надо отметить, что настроения международной общественности резко изменились – она против контроля Израиля над большей часть этой территории. Однако международное право – это отнюдь не конкурс популярности; если бы это было так, Израиль давно был бы вычеркнут посредством того или иного голосования.
Тем не менее, ни один из приведенных здесь правовых аргументов не подрывает общие аргументы в пользу создания палестинского государства: они коренятся в соображениях дипломатического и демографического свойства. Но даже если принять идею, что мандат предоставил Израилю границы, слишком просторные для еврейского населения, из этого не следует, что пан-арабская агрессия 1948-49 годов установила другие предполагаемые границы либо границы по умолчанию. На самом деле границы могут и должны быть определены только по взаимной договоренности между Израилем и палестинцами.
Даже если предположить, что туманная доктрина самоопределения, не дающая, как правило, тому или иному народу права на создание независимого государства, является безапелляционной в случае с палестинским арабским государством между рекой Иордан и Средиземным морем, - принцип сохранения существующего положения вещей по-прежнему в силе. Даже эта доктрина дает понять, что будущие границы палестинского государства не имеют ничего общего с линией прекращения огня 1949 года: демаркационная линия превратится в границу лишь в том случае, если обе стороны с этим согласятся.
В 1993 году после подписания
"соглашения Осло" создаются три административно-территориальных единицы
(зоны A, B и C): две под юрисдикцией ПА и одна под юрисдикцией Израиля. С точки
зрения международного права, эти линии имеют больше смысла, нежели разрозненные
островки земель, незаконно завоеванных Египтом и Иорданией в 1948-49 годах.
Международное сообщество, однако, признает претензии палестинцев, селективно забывая принцип uti possidetis iuris, как только дело доходит до Израиля. Действия Путина в Украине иллюстрируют опасность такого селективного подхода. Как только мир начинает делать исключения из доктрины сохранения существующего положения, он распахивает дверь перед такими претензиями, как у России. В конце концов, если международное сообщество признает границы, произвольно установленные тоталитарным диктатором, почему в случае появления нового государства в нашем регионе оно не должно соблюсти, как обязательные, границы, установленные в свое время в соответствии со всеми требованиями международного права?!
Быстрый захват Россией Крыма и вторжение в ряд областей Восточной Украины преподали Израилю важный политический урок по вопросу любого потенциального соглашения с палестинцами. Расчленение Россией Украины дает пугающий сценарий того, каким образом государство Палестина может и после подписания мирного договора продолжать эффективную деятельность против Израиля.
Одна из главных наград, обещанных Израилю в случае создания палестинского государства на Западном берегу и в секторе Газа, - это международно-признанные границы. И хотя эти границы будут узкими, Израиль получит твердые гарантии того, что они законны, с точки зрения международного права. Иностранные государства перенесут свои посольства в (Западный) Иерусалим. Как сказала Ципи Ливни, "Израиль появится на карте мира". Ценность этой сделки вытекает из предположения, что в 21 веке невозможно запросто перекроить границы суверенного государства.
История Крыма доказала, что "акты 19-го века", как назвал их Керри, живы и здоровы, и что международное сообщество вряд ли предпримет что-либо, чтобы положить им конец. Рассмотрим методы Москвы, примененные в целях перекройки границ Украины.
Во-первых, Москва более двух десятилетий выжидала удобного момента. Если сделка с палестинцами продержится столько же времени до того, как они выдвинут новые требования, она будет иметь для Израиля катастрофические последствия. Во-вторых, Россия сосредоточилась на областях с высокой концентрацией этнических русских. В этих областях она последовала Судетской стратегии Гитлера: вначале спровоцировать беспорядки и протесты, а затем дать вооруженный отпор реакции Украины на эти беспорядки.
Именно такого поворота событий больше всего опасается Израиль: после эйфории по поводу подписания мирного соглашения "палестинское правительство национального единства" – теперь уже располагающее легитимным государственным аппаратом – начнет разжигать беспорядки среди израильских арабов в Галилее, "треугольнике" (Вади-Ара – прим. переводчика) и Негеве. Конечно, Палестина не будет в состоянии захватить эти территории посредством одного путча, как это удалось России с Крымом. Скорее, она будет стремиться дестабилизировать Израиль, как это делает сейчас Россия в Восточной Украине.
Цель (вспомним Макиавелли) - использовать реакцию Израиля на разжигание беспорядков в своеобразном дипломатическом джиу-джитсу посредством создания "дела" (case): еврейское государство не вправе держать под своим суверенитетом нееврейское население. За этим могут последовать те виды требований, которые вызвали у международной общественности огромное уважение, когда дело дошло до претензий России в Украине: больше федерализации, децентрализация власти в целях расширения возможностей недовольных меньшинств, впрочем, проявляющих большую лояльность соседу-агрессору, чем государству, гражданами которого они являются. Встанет ли мир в такой ситуации на защиту международно-признанных границ Израиля, если на протяжении многих десятилетий он проявлял к этим границам так мало уважения?
Никто из тех, кто со всей серьезностью воспринимает международное право, не задается вопросом, честно ли и справедливо ли то, что Крым не остался в составе Украины, независимо от пожеланий его населения. А ведь если для развлечения задаться таким вопросом и сделать его частью дискуссии, это, в конечном итоге, приведет к перекройке границ многих государств мира. Как мы удостоверились, те же принципы, которые оправдывают претензии Украины на Крым, оправдают претензии Израиля на Западный берег.
Кризис в Украине показал, что принятые международной общественностью нормы отнюдь не тождественны их неукоснительному соблюдению. Израиль не должен стать жертвой отказа международного сообщества от применения своих общих правил во всем, что касается законных прав еврейского государства. Украина наслаждается международной поддержкой своих претензий, а Израиль – нет. Однако украинский кризис также показывает, что когда дело доходит до действий, международное сообщество руководствуется, прежде всего, соображениями остроты и удобства текущего момента, а не соображениями законности либо гарантий, которые были даны в прошлом. В конечном счете, Израилю придется полагаться только на себя, впрочем, как это происходит с 1948 года.
Об авторе
Евгений Конторович – профессор факультета права Северо-Западного университета США, специализируется в области международного и конституционного права, старший научный сотрудник Политического Форума Коэлет в Иерусалиме, а также профессор Еврейского университета.
Правовой принцип, являющийся обоснованием того, почему Крым был и остается под суверенитетом Украины, в равной степени оправдывает присутствие Израиля на Западном берегу.
Начнем с менее спорного случая. Международное сообщество признает, что, несмотря на присоединение к России, Крым остается суверенной территорией Украины. 27 марта Генеральная Ассамблея ООН большинством в 100 голосов против 11 проголосовала за продолжение признания Крыма частью Украины. Россия не может перекроить границы Украины по собственному желанию.
Когда Владимир Путин сделал свой ход, многие комментаторы, придерживающиеся реалистичного взгляда на внешнюю политику, высказывали сомнения, по каким причинам Крым должен принадлежать Украине. Значительное большинство населения полуострова составляют этнические русские. И это большинство (хотя никак не более 90%, как это показал спешно проведенный референдум), вероятно, предпочитает, чтобы им управляли из Москвы, а не из Киева. Территория Крыма примыкает к России и входит в ее состав исторически.
Так почему же на Крым должен распространяться украинский суверенитет? Ответ: это - каприз Никиты Хрущева. В 1954 году первый секретарь ЦК отделил Крым от Российской Советской Социалистической Республики и передал его Украинской Советской Социалистической Республике. Он не советовался с крымчанами, но это не имело значения, так как в любом случае всем управлял Кремль. С этого момента в соответствии с официальными внутренними границами СССР Крым был включен в состав Украины.
Таким образом, единственным основанием, позволяющим Украине претендовать на право собственности на Крым, является… прихоть мертвого диктатора! Но для международного права этого более чем достаточно. Когда новые страны выходят из состава старых или из колониальных империй, новая линия границ устанавливается на основании последних официально признанных международных. Эта доктрина известна как принцип сохранения существующего положения вещей - uti possidetis iuris (что означает: "вы обладаете в соответствии с законодательством"). Данный принцип применяется к границам новых государств по всему миру и признан Международным Судом в качестве основного принципа международного права. Даже если из состава одного государства выходят несколько, как это произошло с Россией и Украиной после распада СССР, прежнее внутреннее административное деление автоматически вносится в новые международные границы.
Самое поразительное, что этот принцип в полной мере распространяется и на те случаи, когда старые границы были колониальными или навязанными любым иным недемократическим путем. Если бы так не было, границы всех новых стран были бы спорными, что привело бы к бесконечным конфликтам с соседними государствами. Именно поэтому международное право признает последние – в том числе колониальные и провинциальные – границы в качестве постоянных. Как показала реакция на завоевание Крыма Россией, изменить эти границы не может никакая агрессия.
А сейчас давайте применим этот принцип к Израилю.
Распад Османской империи во время Первой мировой войны привел к разделу ее территорий на Ближнем Востоке. Ядро империи - Турция, в свою очередь, лишилась своего суверенитета не только на Израиль, но и на территорию современного Ирака, Сирии, Ливана и Иордании. Однако, вместо того, чтобы навязать свой суверенитет тем частям Османской империи, которые они завоевали, Великобритания и Франция позволили созданной недавно Лиге Наций превратить эти территории в "подмандатные". Европейские государства были привержены принципу распространения на новые независимые национальные государства "мандатов". Лига Наций сделала это в соответствии с оговоркой в ее Уставе относительно того, что она уполномочена вводить мандаты на земли, "ранее принадлежавшие Турецкой империи".
В 1922 году Лига Наций учредила новую "страну" в качестве еврейского национального очага. То был мандат на Палестину. В соответствии с определенными положениями мандата, Палестина была разделена по руслу реки Иордан таким образом, чтобы на восточном берегу создать страну Трансиордания (ныне Иордания). Таким образом, международные границы подмандатной Палестины распространялись на всю территорию между рекой Иордан и Средиземным морем. Мандат Лиги Наций на Палестину обеспечил правовую основу не только для границ Израиля, но и для границ Иордании, впрочем, как и для существования государства Иордания.
Израиль является государством, созданным в подмандатной Палестине. Таким образом, в свете принципа сохранения существующего положения вещей - uti possidetis iuris, он наследует границы всей подмандатной Палестины. Единственный вопрос заключается в том, произошло ли за период с 1920 года нечто такое, что модифицировало бы эти границы, с правовой точки зрения.
В качестве обоснования отказа от применения принципа сохранения существующего положения вещей обычно приводят три события. Первое: предложение Генеральной Ассамблеи ООН о разделе Палестины 1947 года, резолюция 181. Второе: частично успешная попытка арабов в 1948-49 годах предотвратить создание в Палестине еврейского государства, результатом которой стала прочерченная в 1949 году "зеленая черта". Третье: реакция Совета Безопасности ООН на повторный захват (освобождение – прим. переводчика) этих территорий в ходе Шестидневной войны.
Предложение о разделе
Смысл резолюции 181 отнюдь не сводится к "созданию еврейского государства", как думают многие. Это государство уже было создано на бумаге 25 лет назад мандатом Лиги Наций, а позднее - посредством утверждения Декларации независимости Израиля и в результате Войны за Независимость, в ходе которой ООН палец о палец не ударила, чтобы помочь молодому государству выжить.
Резолюция 181 предложила сложное деление подмандатной Палестины на семь секторов. Руководство еврейского ишува изъявило готовность принять это предложение, однако арабы его отвергли. Резолюция Генеральной Ассамблеи никоим образом не изменила обязательные границы, потому что Ассамблея не является законодательным органом - она не обладает юридической силой вносить обязательные к исполнению коррективы, не говоря уж о перекройке границ государств.
Действительно, в тексте резолюции содержится признание, что Ассамблея не имеет полномочий превращать свои рекомендации в закон. Если бы в наши дни Генеральная Ассамблея проголосовала за "раздел" Украины, это было бы так же безрезультатно. План 1947 был всего лишь предложением компромисса, который – будь он принят обеими сторонами – стал бы для них обязательным, но силой закона этот план не обладал.
14 мая 1948 года Израиль провозгласил независимость посредством обнародования Декларации – документа, в котором сказано: "Настоящим провозглашаем создание еврейского государства в Эрец-Исраэль — Государства Израиль". В соответствии с принципом uti possidetis iuris, границы нового государства полностью совпадали с границами подмандатной Палестины. В новое государство тут же вторглись все его соседи, которым удалось оккупировать большую часть его территории. Но 19-летняя оккупация Египтом и Иорданией частей территории подмандатной Палестины повлияли – с точки зрения международного права – на корректировку границ ничуть не больше, чем неспровоцированная агрессия России против Украины в наши дни. Ведь если Иорданская оккупация изменила границы Израиля, то, безусловно, примерно 20-летний контроль России над Приднестровьем должен был изменить границы Молдовы и 40-летняя оккупация Турцией Кипра должна была изменить границы этой страны.
"Зеленая черта"
Израиль заключил перемирие с соседями в 1949 году. То были не договоры о мире, а временные соглашения, единственная цель которых – прекращение огня. "Зеленая черта" 1949 года – это демаркационная линия, отделяющая израильские вооруженные подразделения от арабских. Без установления каких-либо границ, подтверждающих суверенитет, обязательная граница подмандатной Палестины осталась в силе. Это отражают все соглашения Израиля о прекращении огня, включая израильско-иорданское: "Положения настоящего Соглашения ни в коем случае не нанесут ущерба правам, притязаниям и позиции любой из Сторон в рамках окончательного мирного урегулирования вопроса о Палестине, положения настоящего Соглашения надиктованы исключительно военными соображениями". Другие положения также дают понять, что обе стороны признали обязательными только международные границы Палестины. Единственный спорный момент заключается в том, кто, в конечном счете, будет их контролировать.
Смысл резолюции 181 отнюдь не сводится к "созданию еврейского государства", как думают многие. Это государство уже было создано на бумаге 25 лет назад мандатом Лиги Наций, а позднее - посредством утверждения Декларации независимости Израиля и в результате Войны за Независимость, в ходе которой ООН палец о палец не ударила, чтобы помочь молодому государству выжить.
Резолюция 181 предложила сложное деление подмандатной Палестины на семь секторов. Руководство еврейского ишува изъявило готовность принять это предложение, однако арабы его отвергли. Резолюция Генеральной Ассамблеи никоим образом не изменила обязательные границы, потому что Ассамблея не является законодательным органом - она не обладает юридической силой вносить обязательные к исполнению коррективы, не говоря уж о перекройке границ государств.
Действительно, в тексте резолюции содержится признание, что Ассамблея не имеет полномочий превращать свои рекомендации в закон. Если бы в наши дни Генеральная Ассамблея проголосовала за "раздел" Украины, это было бы так же безрезультатно. План 1947 был всего лишь предложением компромисса, который – будь он принят обеими сторонами – стал бы для них обязательным, но силой закона этот план не обладал.
14 мая 1948 года Израиль провозгласил независимость посредством обнародования Декларации – документа, в котором сказано: "Настоящим провозглашаем создание еврейского государства в Эрец-Исраэль — Государства Израиль". В соответствии с принципом uti possidetis iuris, границы нового государства полностью совпадали с границами подмандатной Палестины. В новое государство тут же вторглись все его соседи, которым удалось оккупировать большую часть его территории. Но 19-летняя оккупация Египтом и Иорданией частей территории подмандатной Палестины повлияли – с точки зрения международного права – на корректировку границ ничуть не больше, чем неспровоцированная агрессия России против Украины в наши дни. Ведь если Иорданская оккупация изменила границы Израиля, то, безусловно, примерно 20-летний контроль России над Приднестровьем должен был изменить границы Молдовы и 40-летняя оккупация Турцией Кипра должна была изменить границы этой страны.
"Зеленая черта"
Израиль заключил перемирие с соседями в 1949 году. То были не договоры о мире, а временные соглашения, единственная цель которых – прекращение огня. "Зеленая черта" 1949 года – это демаркационная линия, отделяющая израильские вооруженные подразделения от арабских. Без установления каких-либо границ, подтверждающих суверенитет, обязательная граница подмандатной Палестины осталась в силе. Это отражают все соглашения Израиля о прекращении огня, включая израильско-иорданское: "Положения настоящего Соглашения ни в коем случае не нанесут ущерба правам, притязаниям и позиции любой из Сторон в рамках окончательного мирного урегулирования вопроса о Палестине, положения настоящего Соглашения надиктованы исключительно военными соображениями". Другие положения также дают понять, что обе стороны признали обязательными только международные границы Палестины. Единственный спорный момент заключается в том, кто, в конечном счете, будет их контролировать.
Таким образом, в документе, закрепляющем "зеленую черту", особо
подчеркнуто, что она не должна быть истолкована как граница, ибо является ни
чем иным, как временной демаркационной линией, разделяющей израильские и
арабские войска. В Шестидневную войну, когда иорданский король Хуссейн нарушил
условия соглашения о прекращении огня 1949 года и напал на Израиль, отпала и необходимость
в самой демаркационной линии.
Президент США Барак Обама, госсекретарь, как и многие другие, используют вместо фразы "зеленая черта" словосочетание "границы 1967 года". Но это никакая не граница, к тому же она не появилась в 1967 году. В действительности ни одна страна, за исключением Великобритании, не признала суверенитет Иордании над территорией подмандатной Палестины в период 19-летней оккупации. Когда Египет и Иордания подписали с Израилем мирные договоры в 1979 году и 1994 году, оба государства прямо назвали границы подмандатной Палестины нынешней международной границей Израиля, продемонстрировав неизменную актуальность описанного выше юридического принципа.
Резолюция 242
Совет безопасности Организации объединенных Наций ответил на Шестидневную войну знаменитой резолюцией 242, ставшей основой всех его последующих действий. Прежде чем перейти к тексту этой резолюции, следует отметить, что Совет безопасности не в силах перекроить существовавшие ранее границы точно так же, как не обладала такими полномочиями Генеральная Ассамблея в 1947 году. Хотя, согласно своему уставу, Совбез располагает полномочиями принимать некоторые "обязательные" решения, они ограничены экономическими и военными санкциями в ответ на развязывание войн; однако Совбез не может изменить размеры государств - членов ООН.
Президент США Барак Обама, госсекретарь, как и многие другие, используют вместо фразы "зеленая черта" словосочетание "границы 1967 года". Но это никакая не граница, к тому же она не появилась в 1967 году. В действительности ни одна страна, за исключением Великобритании, не признала суверенитет Иордании над территорией подмандатной Палестины в период 19-летней оккупации. Когда Египет и Иордания подписали с Израилем мирные договоры в 1979 году и 1994 году, оба государства прямо назвали границы подмандатной Палестины нынешней международной границей Израиля, продемонстрировав неизменную актуальность описанного выше юридического принципа.
Резолюция 242
Совет безопасности Организации объединенных Наций ответил на Шестидневную войну знаменитой резолюцией 242, ставшей основой всех его последующих действий. Прежде чем перейти к тексту этой резолюции, следует отметить, что Совет безопасности не в силах перекроить существовавшие ранее границы точно так же, как не обладала такими полномочиями Генеральная Ассамблея в 1947 году. Хотя, согласно своему уставу, Совбез располагает полномочиями принимать некоторые "обязательные" решения, они ограничены экономическими и военными санкциями в ответ на развязывание войн; однако Совбез не может изменить размеры государств - членов ООН.
Не менее важно: практика Совета безопасности требует, чтобы в случае принятия
решений, исполнение которых обязательно, он прямо ссылался на такой текстовой
источник своей власти, как глава VII Устава ООН. В резолюцию 242, однако, такая
ссылка не включена, что однозначно указывает: Совбез принял эту резолюцию в
качестве рекомендации, не более.
Резолюция 242 призывает к "выводу израильских вооруженных сил с территорий, оккупированных во время недавнего конфликта". Эта лексика специально выбрана составителями резолюции, чтобы отклонить требования относительно отступления Израиля со всех оккупированных (освобожденных – прим. переводчика) им территорий, так как масштаб отступления в будущем определят дипломатические усилия. Формулировка резолюции 242 была разработана британской делегацией в целях замены других версий, требовавших от Израиля покинуть "все" территории.
Резолюция 242 призывает к "выводу израильских вооруженных сил с территорий, оккупированных во время недавнего конфликта". Эта лексика специально выбрана составителями резолюции, чтобы отклонить требования относительно отступления Израиля со всех оккупированных (освобожденных – прим. переводчика) им территорий, так как масштаб отступления в будущем определят дипломатические усилия. Формулировка резолюции 242 была разработана британской делегацией в целях замены других версий, требовавших от Израиля покинуть "все" территории.
Вокруг толкования данного предложения возникла обширная литература, но, подобно всей дискуссии по проблеме арабо-израильского конфликта, она лишь указывает на то, что Израиль представляет собой уникальную правовую вселенную. На самом деле очень легко увидеть, является ли термин "территории" стандартным способом для выдвижения Советом Безопасности требования относительно полного отступления. Я проанализировал 16 других резолюций Совбеза ООН, требующих вывода воинских подразделений, причем четыре из них были приняты до 1967 года. В каждом случае требование полного вывода однозначно, так как в резолюциях применены фразы типа "отступить со всей территории", причем под "территорией" - в соответствии с имеющимися в резолюциях ссылками – подразумевается конкретное место и конкретный довоенный расклад. Язык резолюции 242 уникален, ничего подобного в истории Совета безопасности нет, хотя внешне формулировки перекликаются с предыдущими резолюциями и содержащимися в них требованиями. Таким образом, прочтение резолюции 242 в качестве требования о полном выводе является не просто некорректным – оно превращает в полную чушь 16 других важных резолюций!
Некоторые утверждают, что резолюция 242 вынуждает Израиль вернуться к "зеленой черте", опираясь на преамбулу, в которой подчеркивается "недопустимость приобретения территории путем войны". Но было бы странным требовать от Израиля вернуть Иордании и Египту территории, отвоеванные в 1949 году (в ходе отражения арабской агрессии – прим. переводчика), потому что следующий пункт постановляющей части резолюции говорит о выводе к "признанным границам". Линиям прекращения огня 1949 года не является "признанной границей" в юридическом смысле – это не более чем демаркационная линия.
Таким образом, подведем черту: Лига Наций, действуя в соответствии с закрепленными в ее Уставе полномочиями, установила в 1922 году границы территории подмандатной Палестины точно так же, как мандат Великобритании и Франции установил границы большинства других ближневосточных государств. Генеральная Ассамблея ООН и ее предложение о разделе Палестины 1947 года не имеет права изменять эту территорию так же, как пан-арабская агрессия 1948-49 гг. и ее последующее признание со стороны международного сообщества.
Надо отметить, что настроения международной общественности резко изменились – она против контроля Израиля над большей часть этой территории. Однако международное право – это отнюдь не конкурс популярности; если бы это было так, Израиль давно был бы вычеркнут посредством того или иного голосования.
Тем не менее, ни один из приведенных здесь правовых аргументов не подрывает общие аргументы в пользу создания палестинского государства: они коренятся в соображениях дипломатического и демографического свойства. Но даже если принять идею, что мандат предоставил Израилю границы, слишком просторные для еврейского населения, из этого не следует, что пан-арабская агрессия 1948-49 годов установила другие предполагаемые границы либо границы по умолчанию. На самом деле границы могут и должны быть определены только по взаимной договоренности между Израилем и палестинцами.
Даже если предположить, что туманная доктрина самоопределения, не дающая, как правило, тому или иному народу права на создание независимого государства, является безапелляционной в случае с палестинским арабским государством между рекой Иордан и Средиземным морем, - принцип сохранения существующего положения вещей по-прежнему в силе. Даже эта доктрина дает понять, что будущие границы палестинского государства не имеют ничего общего с линией прекращения огня 1949 года: демаркационная линия превратится в границу лишь в том случае, если обе стороны с этим согласятся.
Напомним: когда возникают новые государства,
их границы соответствуют последнему внутреннему
административному делению, в частности - государственным или провинциальным
границам. В соответствии с мандатом, Палестина была разделена на шесть округов,
никакая комбинация которых ни в коей мере не приближается к линии прекращения
огня 1949 года. Например, сектор Газа
был всего лишь одним из районов Негева, а на территории, которую в наши дни
именуют Западным берегом, помещались три разных округа.
Международное сообщество, однако, признает претензии палестинцев, селективно забывая принцип uti possidetis iuris, как только дело доходит до Израиля. Действия Путина в Украине иллюстрируют опасность такого селективного подхода. Как только мир начинает делать исключения из доктрины сохранения существующего положения, он распахивает дверь перед такими претензиями, как у России. В конце концов, если международное сообщество признает границы, произвольно установленные тоталитарным диктатором, почему в случае появления нового государства в нашем регионе оно не должно соблюсти, как обязательные, границы, установленные в свое время в соответствии со всеми требованиями международного права?!
Быстрый захват Россией Крыма и вторжение в ряд областей Восточной Украины преподали Израилю важный политический урок по вопросу любого потенциального соглашения с палестинцами. Расчленение Россией Украины дает пугающий сценарий того, каким образом государство Палестина может и после подписания мирного договора продолжать эффективную деятельность против Израиля.
Одна из главных наград, обещанных Израилю в случае создания палестинского государства на Западном берегу и в секторе Газа, - это международно-признанные границы. И хотя эти границы будут узкими, Израиль получит твердые гарантии того, что они законны, с точки зрения международного права. Иностранные государства перенесут свои посольства в (Западный) Иерусалим. Как сказала Ципи Ливни, "Израиль появится на карте мира". Ценность этой сделки вытекает из предположения, что в 21 веке невозможно запросто перекроить границы суверенного государства.
История Крыма доказала, что "акты 19-го века", как назвал их Керри, живы и здоровы, и что международное сообщество вряд ли предпримет что-либо, чтобы положить им конец. Рассмотрим методы Москвы, примененные в целях перекройки границ Украины.
Во-первых, Москва более двух десятилетий выжидала удобного момента. Если сделка с палестинцами продержится столько же времени до того, как они выдвинут новые требования, она будет иметь для Израиля катастрофические последствия. Во-вторых, Россия сосредоточилась на областях с высокой концентрацией этнических русских. В этих областях она последовала Судетской стратегии Гитлера: вначале спровоцировать беспорядки и протесты, а затем дать вооруженный отпор реакции Украины на эти беспорядки.
Именно такого поворота событий больше всего опасается Израиль: после эйфории по поводу подписания мирного соглашения "палестинское правительство национального единства" – теперь уже располагающее легитимным государственным аппаратом – начнет разжигать беспорядки среди израильских арабов в Галилее, "треугольнике" (Вади-Ара – прим. переводчика) и Негеве. Конечно, Палестина не будет в состоянии захватить эти территории посредством одного путча, как это удалось России с Крымом. Скорее, она будет стремиться дестабилизировать Израиль, как это делает сейчас Россия в Восточной Украине.
Цель (вспомним Макиавелли) - использовать реакцию Израиля на разжигание беспорядков в своеобразном дипломатическом джиу-джитсу посредством создания "дела" (case): еврейское государство не вправе держать под своим суверенитетом нееврейское население. За этим могут последовать те виды требований, которые вызвали у международной общественности огромное уважение, когда дело дошло до претензий России в Украине: больше федерализации, децентрализация власти в целях расширения возможностей недовольных меньшинств, впрочем, проявляющих большую лояльность соседу-агрессору, чем государству, гражданами которого они являются. Встанет ли мир в такой ситуации на защиту международно-признанных границ Израиля, если на протяжении многих десятилетий он проявлял к этим границам так мало уважения?
Никто из тех, кто со всей серьезностью воспринимает международное право, не задается вопросом, честно ли и справедливо ли то, что Крым не остался в составе Украины, независимо от пожеланий его населения. А ведь если для развлечения задаться таким вопросом и сделать его частью дискуссии, это, в конечном итоге, приведет к перекройке границ многих государств мира. Как мы удостоверились, те же принципы, которые оправдывают претензии Украины на Крым, оправдают претензии Израиля на Западный берег.
Кризис в Украине показал, что принятые международной общественностью нормы отнюдь не тождественны их неукоснительному соблюдению. Израиль не должен стать жертвой отказа международного сообщества от применения своих общих правил во всем, что касается законных прав еврейского государства. Украина наслаждается международной поддержкой своих претензий, а Израиль – нет. Однако украинский кризис также показывает, что когда дело доходит до действий, международное сообщество руководствуется, прежде всего, соображениями остроты и удобства текущего момента, а не соображениями законности либо гарантий, которые были даны в прошлом. В конечном счете, Израилю придется полагаться только на себя, впрочем, как это происходит с 1948 года.
Об авторе
Евгений Конторович – профессор факультета права Северо-Западного университета США, специализируется в области международного и конституционного права, старший научный сотрудник Политического Форума Коэлет в Иерусалиме, а также профессор Еврейского университета.
Почему нет ссылки на оригинал статьи?
ОтветитьУдалить